[摘 要]我國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的現(xiàn)有立法主要面臨校園安全問(wèn)題、經(jīng)費(fèi)資助問(wèn)題、組織管理問(wèn)題、重視態(tài)度問(wèn)題等立法障礙。在此基礎(chǔ)上，文章提出我國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放立法應(yīng)當(dāng)建立政府保險(xiǎn)賠償制度、完善突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制、規(guī)范政府經(jīng)費(fèi)資助制度、健全職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制等立法建議。

[關(guān)鍵詞]學(xué)校 體育場(chǎng)館 對(duì)外開(kāi)放 立法體系 立法障礙

本文系2011年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目（體育類）（11BTY037）階段性成果；2012年度陜西省教育廳“陜西省高校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的立法保障研究”基金項(xiàng)目（12JK0239）。

2006年教育部辦公廳和國(guó)家體育總局辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《全國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），這是我國(guó)首次專門制訂學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的相關(guān)政策文件。為配合《方案》的順利實(shí)施，國(guó)家教育部和體育總局先后批準(zhǔn)了29個(gè)省市區(qū)的499所中小學(xué)校作為試點(diǎn)單位面向社會(huì)對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館。但是不容忽視的是，對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中遇到的諸多現(xiàn)實(shí)困難給學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放制度建設(shè)帶來(lái)了不可回避的立法障礙。因此，我們有必要深入挖掘這些立法障礙及其主要原因，有針對(duì)性地提出具體的對(duì)策建議，以利于日后學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放工作的全面展開(kāi)和順利實(shí)施。

我國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的立法障礙

雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立起較為完整的學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放立法體系，但是學(xué)校在對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館的實(shí)施過(guò)程中依然面臨著許多難以回避的現(xiàn)實(shí)難題，從而導(dǎo)致現(xiàn)有立法保障效果大打折扣。

1.校園安全問(wèn)題

學(xué)校在面向社會(huì)民眾對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館的同時(shí)，也不可避免地加大了校園安全的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，給維護(hù)校園人身和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)保障難度，這是當(dāng)前試點(diǎn)中小學(xué)校必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題。最近全國(guó)接連發(fā)生多起校園安全惡性事件，引起了政府部門和社會(huì)輿論的高度關(guān)切，保護(hù)學(xué)生人身安全關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。此外，諸如校外人員人身安全和校園財(cái)產(chǎn)安全等常態(tài)性的校園安全問(wèn)題也是制約學(xué)校對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館的立法難題。這是因?yàn)閷W(xué)校在對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館的同時(shí)，很難全面有效地監(jiān)控大量進(jìn)入學(xué)校的流動(dòng)人員及其健身活動(dòng)。顯然，上述校園安全問(wèn)題如果處理不當(dāng)，很可能導(dǎo)致學(xué)校停止對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館，而這也是相關(guān)立法制度建設(shè)的主要障礙。

2.經(jīng)費(fèi)資助問(wèn)題

學(xué)校對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館，必然增加開(kāi)放體育場(chǎng)館和器材設(shè)備的維護(hù)管理成本，需要學(xué)校從有限的教育經(jīng)費(fèi)中列支出一筆額外的非教學(xué)管理使用經(jīng)費(fèi)。這在一定程度上增加學(xué)校的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不可避免地?cái)D占了正常的教育經(jīng)費(fèi)使用，給學(xué)校教學(xué)發(fā)展帶來(lái)不利影響。此外，試點(diǎn)學(xué)校和非試點(diǎn)學(xué)校在經(jīng)費(fèi)資助方面的不平等待遇，也將影響非試點(diǎn)學(xué)校對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館的積極性。除非國(guó)家將全國(guó)各級(jí)各類學(xué)校統(tǒng)一納入到財(cái)政投入范圍，否則將會(huì)導(dǎo)致學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放工作陷入停滯，難以全面展開(kāi)。而這種政策的延續(xù)性要求無(wú)疑將會(huì)帶來(lái)更加嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。顯然，這是立法工作者不得不仔細(xì)考量的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)難題。

3.組織管理問(wèn)題

學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放是一個(gè)運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜的管理過(guò)程，涉及到政府相關(guān)職能部門、社會(huì)組織、學(xué)校、校外人員、校內(nèi)師生等多方利益主體。首先協(xié)調(diào)和分配相關(guān)利益主體的分工職責(zé)，將是學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的組織管理過(guò)程中必須面臨的管理挑戰(zhàn)。其次是校外人員健身活動(dòng)的監(jiān)控管理問(wèn)題。面對(duì)大量涌入的社會(huì)人員，學(xué)校有必要對(duì)其健身活動(dòng)進(jìn)行安全有序的管理引導(dǎo)，不僅為其提供專業(yè)完備的體育健身設(shè)施和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，而且重視保障健身人員的人身安全，避免出現(xiàn)體育糾紛。因此，立法明確相關(guān)政府職能部門的監(jiān)管責(zé)任，完善落實(shí)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的行政保障制度，是未來(lái)相關(guān)行政立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

4.重視態(tài)度問(wèn)題

盡管我國(guó)政府高度重視發(fā)展群眾體育，充分肯定學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放對(duì)于促進(jìn)全民健身活動(dòng)的重要意義，但是在實(shí)踐中，地方政府和相關(guān)職能部門依然無(wú)法跳脫“金牌戰(zhàn)略、奧運(yùn)爭(zhēng)光”的競(jìng)技體育優(yōu)先的價(jià)值取向。長(zhǎng)期以來(lái)，群眾體育工作已經(jīng)陷入“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的尷尬困境。政府部門對(duì)于群眾體育缺乏完整有力的政策支持，截至目前，中央和地方各級(jí)政府對(duì)于學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放試點(diǎn)工作的資金援助十分有限，每年數(shù)萬(wàn)元的資助經(jīng)費(fèi)在場(chǎng)地設(shè)施維護(hù)管理過(guò)程中常常入不敷出，地方配套經(jīng)費(fèi)有時(shí)也難以落實(shí)到位，直接影響到試點(diǎn)學(xué)校對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館的積極性。對(duì)此，試點(diǎn)學(xué)校要么提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，要么干脆停止對(duì)外開(kāi)放體育場(chǎng)館?？梢韵胍?jiàn)，這種扭曲的政策執(zhí)行結(jié)果必然不是政策制訂者的立法初衷。目前看來(lái)，通過(guò)完善立法設(shè)計(jì)，規(guī)避和限制執(zhí)法隨意性顯得尤為重要。

我國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的立法對(duì)策

基于上述我國(guó)現(xiàn)行學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放立法面臨的主要障礙，我們應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的立法活動(dòng)中有針對(duì)性進(jìn)行立法完善，力求達(dá)到立法效果，實(shí)現(xiàn)立法初衷。

1.建立政府保險(xiǎn)賠償制度

我國(guó)現(xiàn)有立法規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將體育公共事業(yè)發(fā)展納入地方財(cái)政規(guī)劃，通過(guò)免費(fèi)或者優(yōu)惠開(kāi)放公共體育設(shè)施，但是對(duì)于健身人員在使用諸如學(xué)校體育場(chǎng)館等公共體育設(shè)施過(guò)程中造成的人身意外傷害事故糾紛的處理和預(yù)防，缺乏具體完善的法律解決機(jī)制。為此，國(guó)家體育總局已經(jīng)開(kāi)始委托保險(xiǎn)公司和相關(guān)專業(yè)學(xué)者機(jī)構(gòu)，制訂學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施對(duì)外開(kāi)放的風(fēng)險(xiǎn)管理和責(zé)任保險(xiǎn)方案。

2.完善突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公安、教育、安全等部門已經(jīng)形成了一套較為完整的校園突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急機(jī)制，能夠在封閉的校園管理系統(tǒng)中有效地監(jiān)控校園突發(fā)事件，但是學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放后，相關(guān)部門尚未針對(duì)校外人員的入?；顒?dòng)制訂有效的監(jiān)控措施，缺少具體的突發(fā)事件預(yù)警應(yīng)急方案。因此，政府安全部門應(yīng)當(dāng)首先建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，在危機(jī)爆發(fā)之前能夠識(shí)別各種征兆性事件，對(duì)危機(jī)爆發(fā)的概率及后果進(jìn)行科學(xué)判斷。

3.立法規(guī)范政府資助制度

充足的經(jīng)費(fèi)保障，是學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)行立法明確規(guī)定政府將體育公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政規(guī)劃，并且要求應(yīng)當(dāng)逐年加大財(cái)政投入，但是尚未出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則。因此，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，盡快將其上升為全國(guó)性法律制度，切實(shí)保障政府財(cái)政投入的充分落實(shí)。

4.建立職能部門協(xié)調(diào)機(jī)制

學(xué)校體育場(chǎng)館的開(kāi)放是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到社會(huì)的方方面面，需要在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由體育、教育、社區(qū)、保險(xiǎn)、稅務(wù)、民政等部門共同參與。遺憾的是，現(xiàn)有法規(guī)尚未就相關(guān)職能部門在學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放試點(diǎn)工作中的管理職能和法律職責(zé)作出詳細(xì)規(guī)定。這種立法缺位不僅使得學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放工作無(wú)法可依，而且由此造成了行政監(jiān)管的缺位和不到位，從而使得學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放工作混亂無(wú)序，難以順利推進(jìn)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快制訂有關(guān)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放后的管理指導(dǎo)辦法和運(yùn)營(yíng)措施，確保學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開(kāi)放工作得到政府部門有力的執(zhí)法保障。

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