通過近一個(gè)時(shí)期的走訪調(diào)研，我們親身感受到了大學(xué)區(qū)管理制改革給西安基礎(chǔ)教育帶來的巨大變化，以“九統(tǒng)一”為核心內(nèi)容的管理機(jī)制初步形成，學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校的示范引領(lǐng)作用得到有效發(fā)揮，區(qū)域教育資源均衡發(fā)展步伐明顯加快，優(yōu)質(zhì)教育資源總量日益擴(kuò)大，中小學(xué)辦學(xué)水平和教育教學(xué)質(zhì)量不斷提高，學(xué)校辦學(xué)體制正在由封閉走向開放，廣大師生逐步實(shí)現(xiàn)了從“學(xué)校人”到“學(xué)區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，大學(xué)區(qū)管理制改革還面臨一些突出的矛盾和問題，大學(xué)區(qū)管理體制改革需要進(jìn)一步深化。一、西安市大學(xué)區(qū)管理制改革面臨的問題

（一）對(duì)大學(xué)區(qū)管理制改革的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步深化

大學(xué)區(qū)管理制改革主要是依靠教育行政力自上而下來推動(dòng)的，學(xué)校和教師都是被動(dòng)參與的，缺乏一定的積極性和主動(dòng)性。由于不同學(xué)校的原有的文化觀念、教師專業(yè)化程度的不同，對(duì)這項(xiàng)改革的認(rèn)識(shí)程度存在不夠到位、不夠統(tǒng)一、認(rèn)同度不夠高的狀況。從調(diào)研的情況來看，主要存在以下幾方面的誤區(qū)：一是學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校的部分領(lǐng)導(dǎo)和教師認(rèn)為，實(shí)行這種改革，在某種程度上會(huì)加重自己的負(fù)擔(dān)，稀釋自己的資源，出于這種考慮，他們參與的積極性不高。二是學(xué)區(qū)內(nèi)個(gè)別學(xué)校教師不思進(jìn)取，認(rèn)為大學(xué)區(qū)管理制改革不過是一種口號(hào)、一種短期行為，對(duì)大學(xué)區(qū)管理制改革的意義還存在一定的認(rèn)識(shí)偏差。這種認(rèn)識(shí)在一定程度上影響和制約了大學(xué)區(qū)管理制改革的實(shí)效性。三是對(duì)學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校的文化認(rèn)同度不高。由于學(xué)區(qū)內(nèi)成員學(xué)校在長(zhǎng)期辦學(xué)過程中形成的不同的文化傳統(tǒng)，受其影響，對(duì)大學(xué)區(qū)管理制文化的認(rèn)同還需歷經(jīng)一段較長(zhǎng)的時(shí)期，尤其是要實(shí)現(xiàn)同一學(xué)校的認(rèn)同與融合還是一件比較困難的事情。

（二）大學(xué)區(qū)在運(yùn)行方面存在一些體制性的障礙

從現(xiàn)有的大學(xué)區(qū)管理的結(jié)構(gòu)來看，存在緊湊型、松散型和混合型三種形式，這三種形式在運(yùn)行方面存在一定的體制性的障礙。尤其是一些不同類型學(xué)校所組成的大學(xué)區(qū)，比如市屬學(xué)校和區(qū)屬學(xué)校之間，由于學(xué)校辦學(xué)隸屬關(guān)系和辦學(xué)主體的不同，必然存在行政性權(quán)力和學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校權(quán)力之間的矛盾，如何能夠既保證學(xué)校隸屬主體權(quán)力的執(zhí)行，同時(shí)又能保障學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校在促進(jìn)學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展方面的權(quán)力得到有效落實(shí)，目前還缺乏有效的措施。尤其是學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校如何對(duì)其成員進(jìn)行有效的考核，充分地調(diào)動(dòng)學(xué)區(qū)內(nèi)所有學(xué)校的積極性和主動(dòng)性，提高參與率，需要進(jìn)一步地深化此方面的改革。

（三）學(xué)區(qū)內(nèi)成員學(xué)校之間的網(wǎng)絡(luò)資源不對(duì)稱

為促進(jìn)大學(xué)區(qū)的發(fā)展，各學(xué)區(qū)充分地利用現(xiàn)代傳媒，建立了相互之間便于聯(lián)系交流的QQ群、集體備課共享網(wǎng)絡(luò)、MSN等交流平臺(tái)，但從使用的情況看，明顯地存在著資源不對(duì)等的狀況。學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校無論是硬件的先進(jìn)程度、資源的豐富性程度，還是教師使用的熟練程度以及自主開發(fā)的程度，都明顯地好于學(xué)區(qū)內(nèi)其他學(xué)校的教師，這種不對(duì)稱在一定程度上影響了大學(xué)區(qū)管理制的實(shí)施。

（四）大學(xué)區(qū)管理制改革與5·26考試存在一定的悖論

市教育局出臺(tái)5·26綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)，其目的是為了有效地遏制“奧數(shù)熱”、“擇校熱”。但這一做法與推進(jìn)均衡發(fā)展為目的的大學(xué)區(qū)管理制改革存在一定的悖論。首先，政府干預(yù)民辦學(xué)校招生的初衷和出發(fā)點(diǎn)是好的，但是存在制造新的不均衡的問題。這一做法與義務(wù)教育發(fā)展就近入學(xué)相悖，合法性存在質(zhì)疑，是否符合九年義務(wù)制免試入學(xué)的國(guó)家政策法規(guī)，能否作為一個(gè)長(zhǎng)期執(zhí)行的小升初錄取手段，值得商榷。其次，民辦教育促進(jìn)法規(guī)定，民辦學(xué)校有招生的自主性。教育局介入民辦學(xué)校招生，是否符合民辦教育法中關(guān)于民辦教育自主招生的條例，有沒有更好的辦法能夠約束和引導(dǎo)五大名校的招生行為。

（五）全市范圍內(nèi)的教育差距存在進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)

大學(xué)區(qū)管理制改革已經(jīng)全面鋪開，從調(diào)研的情況來看，大學(xué)區(qū)仍然存在著顯著不同。具體表現(xiàn)在：一是學(xué)區(qū)之間的差距較大。從全市范圍內(nèi)大學(xué)區(qū)之間的差異比較大，但由于教育資源不均衡，兩極分化的現(xiàn)象已經(jīng)很嚴(yán)重，城區(qū)與郊縣的差距越拉越大，所以簡(jiǎn)單的區(qū)域劃分，恐怕并不能有效提升低水平地區(qū)的教育質(zhì)量。二是學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校資源整合力度有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。從現(xiàn)有的學(xué)區(qū)來看，公辦普通中小學(xué)薄弱學(xué)校較多，均面臨生源枯竭、現(xiàn)有生源質(zhì)量較差，優(yōu)秀教師流失狀況比較嚴(yán)重的現(xiàn)狀。調(diào)研中我們了解到，普通公辦學(xué)校的老師付出大，但由于生源、資源等因素影響，效果不明顯，教師勞動(dòng)成果得不到應(yīng)有的重視，嚴(yán)重地影響了教師的積極性。以上決定了學(xué)校的差距在一定程度上存在拉大的趨勢(shì)。

（六）大學(xué)區(qū)管理制改革需要從理論上進(jìn)一步深化、提煉和總結(jié)

從實(shí)踐層面來講，大學(xué)區(qū)管理制改革已經(jīng)取得了一些實(shí)效，但仍缺乏一些理論層面的提升和凝練，尤其是這項(xiàng)改革政策的理論研究需要進(jìn)一步地加強(qiáng)，比如在管理運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新、科學(xué)的評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建、高素質(zhì)教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校積極性、主動(dòng)性的調(diào)動(dòng)等方面需要進(jìn)一步深化研究，尤其是對(duì)近兩年取得一些成效進(jìn)行系統(tǒng)地總結(jié)和凝練，使其成為可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，需要加強(qiáng)與現(xiàn)行國(guó)家政策的契合度的研究，確保這項(xiàng)改革能夠持久、長(zhǎng)期地開展，真正達(dá)到這項(xiàng)改革的初衷。雖然處于摸索階段，但是同時(shí)也要開展理論和政策研究，逐步制定合理合法的長(zhǎng)期可行的措施和辦法，最終達(dá)到均衡教育資源的目的。

二、深化大學(xué)區(qū)管理制改革的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)對(duì)大學(xué)區(qū)管理制改革的再宣傳，營(yíng)造良好的文化氛圍

大學(xué)區(qū)管理制改革是自上而下的行政推動(dòng)的一項(xiàng)重大改革。這項(xiàng)改革成效的取得最關(guān)鍵的在學(xué)區(qū)內(nèi)所有學(xué)校、教師的認(rèn)可度和參與度。從目前來看，社會(huì)對(duì)大學(xué)區(qū)管理的認(rèn)可度越來越高，如何能夠取得所有執(zhí)行者——學(xué)校校長(zhǎng)、管理人員和教師的高度認(rèn)同和積極參與，是確保此項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵所在。建議教育行政部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)此方面的宣傳和學(xué)習(xí)，有效地解決目前存在的思想認(rèn)識(shí)問題。同時(shí)，凝練和形成符合黨和國(guó)家教育方針、符合教育教學(xué)規(guī)律和學(xué)生成長(zhǎng)規(guī)律的先進(jìn)的大學(xué)區(qū)管理文化，借此來增強(qiáng)大學(xué)區(qū)管理制改革的凝聚力，營(yíng)造濃厚的氛圍。

（二）注重大學(xué)區(qū)管理制改革的頂層設(shè)計(jì)，破解體制性困境

建議教育局注重大學(xué)區(qū)管理制改革的頂層設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)目前面臨的體制性困境，要探索破解的創(chuàng)新性舉措。例如，大學(xué)區(qū)管理制的推進(jìn)機(jī)制問題，如何從表象地推進(jìn)走向深度地推進(jìn)，如何從外延的統(tǒng)一到內(nèi)涵的統(tǒng)一、如何實(shí)現(xiàn)文化的認(rèn)同與融合，這些都需要從體制機(jī)制上下功夫進(jìn)行思考。再比如，對(duì)于學(xué)區(qū)內(nèi)存在的薄弱學(xué)校，建議可以借鑒上海模式，采取政府托管薄弱學(xué)校的模式，將部分薄弱學(xué)校完全交由學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校托管，這樣可以破解因不同體制之間的不同而造成行政推動(dòng)力不足的問題。

（三）政府加大公辦薄弱學(xué)校改造力度，增加優(yōu)質(zhì)教育資源存量

大學(xué)區(qū)管理制改革的目的最終是要促進(jìn)均衡發(fā)展。而目前最大的問題是大量薄弱學(xué)校的存在，因此，建議政府應(yīng)將發(fā)展教育的主要精力放在薄弱學(xué)校的改進(jìn)上。薄弱學(xué)校的改進(jìn)，首先是要加大對(duì)這類學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入，徹底改變這類學(xué)校辦學(xué)硬件的差距，尤其是加強(qiáng)硬件現(xiàn)代化的建設(shè)。其次，要加強(qiáng)校長(zhǎng)隊(duì)伍。“一個(gè)好校長(zhǎng)就是一所好學(xué)?！?，校長(zhǎng)是薄弱學(xué)校改進(jìn)的重要因素。要采取從學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校輸送優(yōu)秀管理人員、面向社會(huì)公開招聘等方式，配齊、配強(qiáng)校長(zhǎng)隊(duì)伍。再次，要加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。薄弱學(xué)校之所以薄弱，教師薄弱是核心。因此，如何加強(qiáng)薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升就成為了改造的關(guān)鍵和核心?？梢越o學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校和薄弱學(xué)校更大教師選配權(quán)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)優(yōu)秀教師資源的有序合理流動(dòng)。最后，加強(qiáng)生源的相對(duì)均衡配置。生源素質(zhì)不高也是造成薄弱學(xué)校存在的一個(gè)重要因素。因此，建議探索有利于生源均衡配置的方式，使生源配置能夠進(jìn)一步地趨于均衡。在確保社會(huì)穩(wěn)定和滿足廣大家長(zhǎng)意愿的前提下，可以試行按學(xué)區(qū)招生的辦法，即學(xué)區(qū)所有學(xué)校實(shí)行捆綁招生，統(tǒng)一配置，適當(dāng)控制流動(dòng)。這種做法當(dāng)然也會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，即很可能損害到學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校和教師的利益，影響到這類學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。但對(duì)于學(xué)區(qū)內(nèi)薄弱學(xué)校的改進(jìn)確實(shí)能夠起到一定的帶動(dòng)和促進(jìn)作用。

（四）健全和完善大學(xué)區(qū)教育評(píng)價(jià)體系，引領(lǐng)大學(xué)區(qū)科學(xué)發(fā)展

科學(xué)的評(píng)價(jià)體系是確保大學(xué)區(qū)管理制改革發(fā)展的重要保障。建議對(duì)于現(xiàn)有的大學(xué)區(qū)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行修改，針對(duì)不同類型的大學(xué)區(qū)實(shí)行不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。尤其是要發(fā)揮學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校在評(píng)價(jià)大學(xué)區(qū)管理改革中的重要作用。我們認(rèn)為，大學(xué)區(qū)管理制的評(píng)價(jià)體系，應(yīng)包括教育局對(duì)各學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、學(xué)區(qū)長(zhǎng)學(xué)校對(duì)各學(xué)區(qū)學(xué)校的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、各學(xué)校內(nèi)部的評(píng)價(jià)體系三個(gè)層面。在構(gòu)建不同的體系中，應(yīng)主要把握以下幾條原則：一是發(fā)展性原則。評(píng)價(jià)的目的在于促進(jìn)各級(jí)各類學(xué)校的均衡發(fā)展，使其在原有的基礎(chǔ)上都能得到不同程度的發(fā)展。二是科學(xué)性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要符合黨和國(guó)家的方針政策、符合教育教學(xué)規(guī)律、符合學(xué)生身心發(fā)展特點(diǎn)。三是可操作性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制定一定要簡(jiǎn)便易行，便于操作。

（五）加強(qiáng)大學(xué)區(qū)理論研究，為改革提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)

大學(xué)區(qū)管理制改革需要堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)作為支撐。建議邀請(qǐng)高校相關(guān)專業(yè)研究人員參與到此項(xiàng)改革中來，從專業(yè)研究的視角來對(duì)大學(xué)區(qū)管理制改革進(jìn)行系統(tǒng)地、有針對(duì)地理論建構(gòu)與探討。借助專業(yè)人員較為科學(xué)的研究方法，對(duì)目前這項(xiàng)改革的執(zhí)行情況進(jìn)行深入地調(diào)研，廣泛聽取底層校長(zhǎng)、教師、學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)此項(xiàng)改革的意見和建議。召開大學(xué)區(qū)教育管理制改革專家咨詢會(huì)議，聽取學(xué)者們對(duì)這項(xiàng)改革的理論剖析與實(shí)踐反思，征求專家學(xué)者的意見和建議，研究與探討相關(guān)政策，完善政策制定的相關(guān)程序，使大學(xué)區(qū)管理制改革的相關(guān)政策制定能夠更加地切合一線實(shí)際，以增強(qiáng)這項(xiàng)改革的實(shí)效性。

（本文為西安市2013年社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)課題：西安市大學(xué)區(qū)評(píng)價(jià)體系研究的階段性成果）