【摘 要】本文以寶雞市為研究樣本，通過分析寶雞城鄉(xiāng)之間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的差距，探尋城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因，為進一步推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提出了可行性的對策建議，以期在研究領(lǐng)域為我國全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化盡綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng) 基本公共服務(wù) 均等化

基金項目：該論文為寶雞市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“寶雞社會基本公共服務(wù)均等化研究”（BJSKGH-201313）的研究成果。

研究城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題是實現(xiàn)社會公平正義和可持續(xù)發(fā)展的需要，也是新時期體現(xiàn)以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和“包容性增長”的關(guān)鍵所在。寶雞是我國國家創(chuàng)新型試點城市（全國僅38個）。近年來，寶雞在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的道路上作了大量的有益的探索和實踐，基本建立起一整套相對完善和相互銜接的社會保障制度框架。以寶雞作為樣本進行深入研究，將對其他地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有重要的實踐借鑒意義。

寶雞城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的表現(xiàn)

通過重點調(diào)查寶雞當(dāng)前在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障三項基本公共服務(wù)領(lǐng)域的實際情況和相關(guān)數(shù)據(jù)，寶雞基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的非均等現(xiàn)象仍然存在。

1.教育投入與教育軟環(huán)境城鄉(xiāng)差別巨大

分析寶雞2012年統(tǒng)計年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)，從財政支出的數(shù)額上看山區(qū)縣和市轄區(qū)，甚至平原縣有較大差距。我們由各區(qū)縣財政支出和教育支出情況得出各區(qū)縣的教育支出在財政支出中所占的比重。對比寶雞三區(qū)九縣的教育支出比重，教育支出在財政支出中所占的比重，城鎮(zhèn)人口占多數(shù)的平原區(qū)縣明顯高于農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的山區(qū)區(qū)縣。如：渭濱區(qū)在2012年的教育支出為43，826萬元，占總財政支出的39.56%，金臺區(qū)為43.35%。相比較，所占比重最低的縣全部是農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的縣。太白縣在2012年的教育支出為12，104萬元，只占當(dāng)?shù)刎斦С龅?0.18%，鳳縣為20.37%，隴縣為30.21%。教學(xué)資源和師資力量在農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的山區(qū)縣仍然相對落后。對比近兩年的高考二本上線率，市轄區(qū)二本升學(xué)率基本在70%以上而農(nóng)業(yè)縣都在50%以下。升學(xué)率和師資方面城鄉(xiāng)之間的差距較大。

2.基本醫(yī)療衛(wèi)生方面的軟硬件條件城鄉(xiāng)差別巨大

通過分析2012年寶雞在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)通過對2012年寶雞統(tǒng)計年鑒相關(guān)資料整理分析得出），明顯看到，寶雞各個縣區(qū)在醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量、床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員在絕對數(shù)量上都有所增加。但是通過計算整個區(qū)縣的醫(yī)療機構(gòu)的平均床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員的平均數(shù)量，我們發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量雖然增加了，但是平均床位數(shù)和平均衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)卻很低。并且，最低的幾個縣區(qū)基本集中在山區(qū)縣。最低的鳳縣，平均每個醫(yī)療機構(gòu)才2張床位，衛(wèi)生技術(shù)人員也才2人。相比較，集中了優(yōu)勢醫(yī)療資源的城鎮(zhèn)區(qū)縣，城鄉(xiāng)之間差別很大。（見表1）

表1：寶雞地區(qū)各區(qū)縣2012年度醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)數(shù)據(jù)對比表

3.城鄉(xiāng)居民之間社會保障項目和保障水平仍有差別

農(nóng)村的社會保障體系與城鎮(zhèn)社會保障體系相比較，呈現(xiàn)出社會保障項目少和保障水平低等特點。城市人口享有職工養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、住房公積金保險、最低生活保障救助制度等比較完善的保障體系。而且城市社會保障覆蓋面大，覆蓋人口數(shù)量多，機關(guān)單位、事業(yè)單位、工礦企業(yè)、私企、外企、合資企業(yè)、城市無業(yè)貧困人口等，基本都享有各種社會保障。而農(nóng)村地區(qū)目前的社會保障體系雖然在不斷地健全和完善，但是相比較城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民在工傷、生育、傷殘、住房等保障領(lǐng)域仍是空白，從總體上所享有的社會保障項目還是較少。從2012年寶雞的最低保障標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合領(lǐng)取的人數(shù)，農(nóng)村19.5萬享受低保的人員全年領(lǐng)取的低保金總額為35，050元；而保守計算的8.09萬享受低保的城鎮(zhèn)居民全年領(lǐng)取的低保金總額為32，231元。農(nóng)村居民的社會保障水平明顯偏低。

基本公共服務(wù)呈現(xiàn)城鄉(xiāng)非均等化的原因分析

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

我國為消除城鄉(xiāng)差距作了大量的努力，如：加大農(nóng)村教育投入、醫(yī)療機構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)、推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等等。但是，重點表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農(nóng)村等城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象，短時間內(nèi)很難消弭。

2.政府間的事權(quán)和財權(quán)不匹配

我國目前沒有通過立法對地方各級政府的事權(quán)加以明確劃分，導(dǎo)致上下級政府之間呈現(xiàn)“上下對口、職責(zé)同構(gòu)”的特征。我國現(xiàn)行的“保存量，調(diào)增量”分稅制財政體制是一個非帕累托改善過程，上級政府憑借行政上的博弈優(yōu)勢，突出集中財力，導(dǎo)致基層財政普遍困難。地方政府在與下級政府劃分財權(quán)時，通常憑借其主導(dǎo)地位，采取有利于自身的分配方案，結(jié)果是稅源豐富、稅額穩(wěn)定且征收方便的收入被上級政府層層分成；留給基層政府的，大都是一些稅源分散、收入少、征收成本高的收入。財力和事權(quán)配置的逆向運動，使基層政府承擔(dān)了相應(yīng)責(zé)任卻不擁有相應(yīng)財力。在落后的農(nóng)村地區(qū)，僅靠基層政府的自有財力維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)已經(jīng)十分吃力，更不用說發(fā)展基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等社會公共事業(yè)了。

3.農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)還未從外延式擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展

近幾年，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，各地政府不斷加大財政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會養(yǎng)老保險等社會保障方面的投入。屬于典型的外延擴張式發(fā)展。外延式發(fā)展強調(diào)的是數(shù)量增長、規(guī)模擴大、空間拓展，屬于粗放型發(fā)展思路。這種發(fā)展模式在具體實踐中往往容易出現(xiàn)很多問題。

4.農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給主體單一

長期以來我國將私營及社會團體組織在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給排斥在體制之外，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投資主體單一。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主要是由政府承擔(dān)，政府以外的私人組織、社會團體由于各方面的限制，難以大規(guī)模進入農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域。公共服務(wù)本身也由于難以取得經(jīng)濟收益，使得非政府組織也不愿意涉足其中。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的消弭路徑

1.打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展

要徹底破除城鄉(xiāng)分割的二元體制，從根本上理順城鄉(xiāng)社會關(guān)系，從整體的宏觀政策取向上來看，關(guān)鍵是要從制度安排上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一方面，要繼續(xù)推進戶籍制度改革，各級政府應(yīng)該在權(quán)限范圍內(nèi)，逐步淡化戶籍制度概念，逐步剝離戶籍制度上所附帶的各種利益，使城鄉(xiāng)居民在勞動就業(yè)、社會保障等方面擺脫戶籍的限制，實行統(tǒng)一的公民身份；另一方面，要不斷加強土地改革。

2.明確責(zé)任，科學(xué)劃分各級政府間的財權(quán)與事權(quán)

應(yīng)該根據(jù)支出、受益范圍等原則明確財權(quán)與事權(quán)。中央政府主要負責(zé)全國范圍內(nèi)公共產(chǎn)品供給的公益性覆蓋，以城鄉(xiāng)、區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化建設(shè)為重點，強化社會公共產(chǎn)品的再分配功能；市級政府主要負責(zé)轄區(qū)內(nèi)部公共產(chǎn)品的供給，主要應(yīng)該關(guān)注所轄區(qū)域的實際需求，強化公共產(chǎn)品的供給效率，而對于跨區(qū)域的具有外溢效應(yīng)的公共服務(wù)，應(yīng)該由中央、地方財政共同負擔(dān)；對于少數(shù)民族與貧困地區(qū)，中央財政可以通過轉(zhuǎn)移支付，給予適當(dāng)幫助。在具體的項目上，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境保護等基本公共服務(wù)上，由于其公共服務(wù)的特殊性質(zhì)與特點，各級政府承擔(dān)的事權(quán)與財權(quán)也應(yīng)該有所不同，例如義務(wù)教育方面，應(yīng)該視具體支出項目、外溢效應(yīng)的不同，由中央政府承擔(dān)較大比重；社會保險項目中涉及歷史欠賬的部分，應(yīng)該由中央與省級財政承擔(dān)較大比重部分；對于社會福利和社會救助基層政府可以承擔(dān)更多責(zé)任。

3.加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)涵建設(shè)的投入

首先，改革原有的基本公共服務(wù)考核評價指標(biāo)體系，加大能力類和效果類指標(biāo)的考核比重。（投入類指標(biāo)是在某項基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入水平；能力類指標(biāo)是提供某項服務(wù)所具有的相關(guān)軟硬件能力；效果類指標(biāo)是在某一服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)所產(chǎn)生的實際效果。①）當(dāng)前基本使用投入類指標(biāo)。其次，加大農(nóng)村基本公共服務(wù)在人力資源方面的投入。最后，提高農(nóng)村教師和醫(yī)護人員的待遇，穩(wěn)定農(nóng)村教師、醫(yī)護人員隊伍。

4.構(gòu)建多元供給機制，促進公共服務(wù)均等化

在供給主體上，堅持以政府為主體的供給模式，還要積極發(fā)揮社會、市場的綜合力量，形成對公共物品供給的多元化機制。在資金投入上，政府公共財政應(yīng)占主體，但可實行多元化的推廣機制。按照公共性、市場化和引導(dǎo)性原則，明確政府支出范圍和重點，凡屬于社會公共領(lǐng)域的事務(wù)，市場不能解決的，政府財政就應(yīng)該到位；凡屬于可以通過市場機制解決的領(lǐng)域，財政就不應(yīng)介入；介于二者之間的，財政發(fā)揮宏觀調(diào)控的杠桿作用，積極推進公共服務(wù)供給的多元化，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。②此外，在有關(guān)公共服務(wù)體系投資、建設(shè)、運營、維護和管理中，對于經(jīng)營性的行為采取公開招標(biāo)、委托經(jīng)營等市場化運作方式及政府特許經(jīng)營制度等。

注釋：

①李劍.基本公共服務(wù)評價指標(biāo)體系研究[J].商業(yè)研究，2011，5.

②王謙,吳楠楠.改變城鄉(xiāng)二元制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵[J].經(jīng)濟論壇,2011,7.

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