西安市通過實(shí)施“大學(xué)區(qū)管理制”改革，結(jié)合出臺民辦學(xué)?！靶∩酢备母锏却胧?，有效遏制了“奧數(shù)班”，緩解了“擇校熱”，促進(jìn)了義務(wù)教育健康發(fā)展，但也存在一些困難和問題，亟待深入分析和解決。

一、西安市大學(xué)區(qū)制改革的基本情況

（一）主要成效

2012年春季開學(xué)起，西安市在新城、碑林、蓮湖、雁塔四個(gè)城區(qū)啟動實(shí)施大學(xué)區(qū)管理制改革試點(diǎn)，共有283所學(xué)校組建成為72個(gè)大學(xué)區(qū)。在試點(diǎn)工作取得階段性成效的基礎(chǔ)上，2013年春季，此項(xiàng)工作在全市13個(gè)區(qū)縣及灃東新城全面推廣，全市1788所中小學(xué)共組建416個(gè)大學(xué)區(qū)。

“大學(xué)區(qū)”是以區(qū)域內(nèi)一所優(yōu)質(zhì)學(xué)校為學(xué)區(qū)長學(xué)校，就近吸納3-5所相對薄弱學(xué)校組建的新型學(xué)區(qū)化管理組織形態(tài)，學(xué)區(qū)主要分為“緊湊型、松散型、混合型”等形式。學(xué)區(qū)內(nèi)采取學(xué)區(qū)長負(fù)責(zé)制，形成校際合作共生機(jī)制，提升學(xué)區(qū)整體辦學(xué)質(zhì)量。

大學(xué)區(qū)制實(shí)施兩年多來，以“九統(tǒng)一”為核心內(nèi)容的管理機(jī)制初步形成，學(xué)區(qū)長學(xué)校的示范引領(lǐng)作用得到有效發(fā)揮，區(qū)域教育資源均衡發(fā)展步伐明顯加快，優(yōu)質(zhì)教育資源總量日益擴(kuò)大，中小學(xué)辦學(xué)水平和教育教學(xué)質(zhì)量不斷提高，學(xué)校辦學(xué)體制正在由封閉走向開放，廣大師生逐步實(shí)現(xiàn)了從“學(xué)校人”到“學(xué)區(qū)人”的轉(zhuǎn)變。這一創(chuàng)新舉措，得到了國務(wù)院、教育部、省教育廳的充分肯定，贏得了社會各界群眾的廣泛認(rèn)可，在國內(nèi)產(chǎn)生了積極的社會影響。

按照大學(xué)區(qū)管理制改革的目標(biāo)，到2015年，西安市70%的義務(wù)教育學(xué)校將達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，所有普通高中將達(dá)到省級標(biāo)準(zhǔn)化高中標(biāo)準(zhǔn)，15%的普通高中將達(dá)到省級示范高中標(biāo)準(zhǔn)。

（二）存在問題

學(xué)區(qū)長學(xué)校權(quán)責(zé)不匹配。以學(xué)區(qū)長權(quán)利最大的緊湊型大學(xué)區(qū)為例，學(xué)區(qū)長學(xué)校有提升學(xué)區(qū)內(nèi)成員學(xué)校教學(xué)管理水平的重大責(zé)任，但對學(xué)區(qū)內(nèi)的人事編制、資金使用和資源調(diào)配只有一定的管理指導(dǎo)權(quán)限，由于成員校校長的法人地位、行政職級和工資待遇不變，二者間存在一定的體制沖突，學(xué)區(qū)長嚴(yán)格意義上無法完全按管理需要介入成員校的人員調(diào)配和課程設(shè)置等工作，使得管理和指導(dǎo)效果大打折扣。

公辦和民辦學(xué)校間存在一定的利益沖突。雖然學(xué)區(qū)制有的是以民辦院校牽頭，但民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)自籌，按照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》可以向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)來彌補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，辦學(xué)水平是民辦學(xué)校高收費(fèi)的前提，而公辦學(xué)校屬于財(cái)政撥款，不允許收費(fèi)，二者間存在利益競爭關(guān)系，民辦學(xué)校缺乏幫助公辦學(xué)校提升辦學(xué)水平的主觀意愿。

學(xué)區(qū)缺乏必要的激勵和獎懲機(jī)制。學(xué)區(qū)長學(xué)校既要承擔(dān)自身的教學(xué)和教學(xué)管理工作，又要承擔(dān)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校的管理和提升，工作量和責(zé)任大幅增加。但由于獎懲機(jī)制不到位，學(xué)區(qū)長學(xué)校參與的積極性不是很高，換崗的教師在成員校就任后工作熱情也不高。同時(shí)，對于不配合的成員校也缺乏必要的懲處機(jī)制，使得大學(xué)區(qū)制管理改革難免出現(xiàn)“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象。

深入推進(jìn)大學(xué)區(qū)管理制改革的資金缺口較大。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面學(xué)區(qū)長學(xué)校和成員校之間的基礎(chǔ)設(shè)施差距較大。另一方面教學(xué)改革成本較大，比如教師考核、獎勵等方面都需要一定投入。

二、西安市小升初制度改革的基本情況

（一）主要成效

2012年以前西安市“小學(xué)升初中”不允許統(tǒng)一考試，各個(gè)重點(diǎn)中學(xué)自行按照各自的標(biāo)準(zhǔn)組織考試錄取學(xué)生，有的到各小學(xué)去組織考試，這中間產(chǎn)生了走后門、教育亂收費(fèi)、公辦教育優(yōu)質(zhì)教師資源流失等許多社會問題，導(dǎo)致教育不公平，群眾意見很大。為此西安市進(jìn)行了小升初制度改革，對公辦學(xué)校實(shí)施免試就近入學(xué)，同時(shí)堅(jiān)持民辦學(xué)?！熬C合素質(zhì)評價(jià)招生”，綜合素質(zhì)評價(jià)包含小學(xué)生綜合素質(zhì)報(bào)告單過程性評價(jià)和全面素質(zhì)測評兩個(gè)方面，其中小學(xué)生綜合素質(zhì)報(bào)告單過程評價(jià)占60%，分值為180分，全面素質(zhì)測評占40%,分值為120分，綜合素質(zhì)總分值為300分。小學(xué)升初中秋季招生以5月26日綜合素質(zhì)評價(jià)為準(zhǔn)，俗稱5·26考試，每年大考一次。

實(shí)踐證明，在現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)教育資源分布不均衡的情況下，對這一改革群眾較為滿意。一是實(shí)現(xiàn)了教育的相對公平。因?yàn)椤?·26”由教育部門統(tǒng)一組織招生考試，給了每個(gè)孩子公平競爭的機(jī)會，一定程度上杜絕了走后門等其他不良行為對教育公平的干擾。二是能夠充分體現(xiàn)出教育個(gè)性化的要求。通過考試能夠?qū)崿F(xiàn)有針對性的區(qū)別教育，實(shí)現(xiàn)不同學(xué)生間的差別化教育和個(gè)性化教育，能夠針對學(xué)生制定最合適的教育方案。三是能夠增強(qiáng)孩子們的競爭意識?！?26”考試一定程度上體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰的競爭法則，有助于幫助孩子們理解社會競爭，并建立科學(xué)正確的人生態(tài)度。四是較好地杜絕了奧數(shù)等各類補(bǔ)習(xí)班。通過規(guī)范民辦學(xué)校的招生行為，切斷了優(yōu)質(zhì)教育資源與奧數(shù)班之間的必然聯(lián)系，使得教育發(fā)展更健康。

（二）存在問題

一是現(xiàn)有招生模式與國家政策發(fā)生沖突。教育部《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見》教基一〔2014〕1號文明確規(guī)定：地方各級教育行政部門和公辦、民辦學(xué)校均不得采取考試方式選拔學(xué)生。但《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)條例》規(guī)定：民辦學(xué)校享有與同級同類公辦學(xué)校同等的招生權(quán)，可以自主確定招生的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式。中央政策與法律相沖突。原來的5·26招生模式是符合法律規(guī)定的，但卻與中央政策相違背，西安市教育局不知何去何從，這也是2014年西安市小升初招生政策遲遲無法出臺的主要原因。

二是學(xué)生競爭空前激烈。目前，優(yōu)質(zhì)教育資源的分布仍然極不均衡，為了讓孩子不輸在起跑線上，家長們想盡一切辦法讓孩子進(jìn)名校，導(dǎo)致小升初選拔如同高考。以西安現(xiàn)有的小學(xué)為例，2014年40所民辦學(xué)校招生計(jì)劃為18210人，占總招生計(jì)劃的20%，總錄取比例約為1:5，其中“五大名?！闭猩?800人，占總招生計(jì)劃的6%，總錄取比例約為1:16。

三是應(yīng)試教育為導(dǎo)向的各種培訓(xùn)班依然屢禁不止。據(jù)調(diào)查，為了考上好的民辦學(xué)校，90%以上的學(xué)生都曾參加過周末和假期的各種補(bǔ)習(xí)班，培訓(xùn)補(bǔ)習(xí)帶來的負(fù)面效應(yīng)持續(xù)發(fā)酵，家長哄搶學(xué)區(qū)房，導(dǎo)致學(xué)區(qū)房價(jià)高居不下，找關(guān)系走門路上好學(xué)校，敗壞了社會風(fēng)氣。

四是學(xué)生身體素質(zhì)和心理素質(zhì)健康受到影響。據(jù)調(diào)查，一些學(xué)生每周要參加數(shù)學(xué)、語文和英語三門課的培訓(xùn)班，每個(gè)培訓(xùn)班都在2個(gè)小時(shí)左右，課業(yè)重的時(shí)候要學(xué)習(xí)到晚上11點(diǎn)半左右，平均每月僅有4個(gè)完整休息日。有的家長還給孩子增加了課外興趣班，導(dǎo)致學(xué)生幾乎沒有一天完整的休息日。嚴(yán)重?cái)D占了孩子的休息和鍛煉時(shí)間。學(xué)生的這種狀態(tài)一般從小學(xué)三年級開始，一直要持續(xù)到學(xué)生小學(xué)六年級畢業(yè)。小學(xué)生正處于長身體階段，過度學(xué)習(xí)使得孩子無暇休息和進(jìn)行體育鍛煉。經(jīng)調(diào)查，除了體育課，幾乎所有參加課外學(xué)習(xí)的孩子生活中沒有進(jìn)行過體育鍛煉。更嚴(yán)重的是，許多家長望子成龍心切，不顧自己孩子身心智力實(shí)際，趕鴨子上架，抬高了各種培訓(xùn)班的費(fèi)用，還迫使孩子產(chǎn)生了厭學(xué)和自卑心理，對孩子未來的學(xué)習(xí)和身心發(fā)展極為不利。

三、關(guān)于西安大學(xué)區(qū)制和小升初改革的幾點(diǎn)思考

從長遠(yuǎn)來看，大學(xué)區(qū)制改革的方向是正確的，將有助于推動優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化配置，最終實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)、公平教育。但優(yōu)質(zhì)教育資源均衡配置將是一個(gè)長期的過程，在現(xiàn)有教育資源分配不均的情況下，西安市小升初制度改革，不失為一種較好的制度安排。為此，必須兼顧長遠(yuǎn)與當(dāng)前，統(tǒng)籌推進(jìn)西安大學(xué)區(qū)制和小升初改革，具體建議如下：

（一）維持現(xiàn)有的小升初招生制度。在現(xiàn)階段，大學(xué)區(qū)制尚在改革試點(diǎn)階段，對于教育資源均衡配置的作用還沒有完全發(fā)揮，優(yōu)質(zhì)教育資源配置還很不均衡，在此情況下，簡單推進(jìn)就近入學(xué)，容易滋生新的社會不公，如學(xué)區(qū)房暴漲，即以財(cái)產(chǎn)的不公造成了教育的不公，有錢人可以買學(xué)區(qū)房，解決孩子的優(yōu)質(zhì)教育問題，沒錢的孩子即使再聰明也不能上好學(xué)校，北京等地的學(xué)區(qū)房已經(jīng)開始漲價(jià)。我們認(rèn)為，在優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不均衡的現(xiàn)狀下，西安市的小升初改革，無疑是解決教育公平的現(xiàn)實(shí)路徑。因此，建議暫維持現(xiàn)有小升初制度改革格局不變，通過公平競爭，給寒門學(xué)子以公平的受教育機(jī)會。同時(shí)加大大學(xué)區(qū)制改革推廣力度，制定優(yōu)質(zhì)教育資源配置提升規(guī)劃，力爭在未來實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的基本均衡配置。在此基礎(chǔ)上，再考慮推廣教育部的學(xué)生就近入學(xué)。

（二）深入推進(jìn)大學(xué)區(qū)制改革。一是科學(xué)配置優(yōu)質(zhì)教育資源。由教育行政管理部門通過政策制度與調(diào)整及資源調(diào)配，核定教師資源分布，采取優(yōu)秀教師定期跨學(xué)區(qū)學(xué)校輪崗，以均衡優(yōu)質(zhì)教育資源，使區(qū)域內(nèi)的學(xué)校大體處于一個(gè)相對均衡的狀態(tài)，推進(jìn)符合基礎(chǔ)教育公共性和普及性，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會和教育效果的相對均等。二是賦予學(xué)區(qū)長更多的權(quán)利，學(xué)區(qū)長可以通過召開學(xué)區(qū)長會議討論同意，直接管理和監(jiān)督學(xué)區(qū)內(nèi)所轄的公立中小學(xué)學(xué)校，指導(dǎo)制定符合教育法律法規(guī)的統(tǒng)一的管理規(guī)章制度，聘任和解聘學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，決定學(xué)區(qū)內(nèi)教師的薪水和工作條件，批準(zhǔn)學(xué)校的年終預(yù)算，決定教職員工的聘用。同時(shí)，對學(xué)區(qū)內(nèi)的薄弱學(xué)校，建議可以借鑒上海模式，采取政府托管薄弱學(xué)校的模式，將部分薄弱學(xué)校完全交由學(xué)區(qū)長學(xué)校托管，破解因不同體制之間的不同而造成行政推動力不足的問題。三是發(fā)揮財(cái)政資金對學(xué)區(qū)學(xué)校發(fā)展的引導(dǎo)作用。從省、市、縣（區(qū)）、學(xué)區(qū)四個(gè)層次，老師教學(xué)和學(xué)生綜合素質(zhì)兩個(gè)方面對學(xué)區(qū)學(xué)校進(jìn)行獎懲。對學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生綜合素質(zhì)表現(xiàn)突出或連續(xù)提升的學(xué)校進(jìn)行以獎代補(bǔ)，一個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)，學(xué)校報(bào)名人數(shù)超過學(xué)區(qū)學(xué)生一定比例的，教育部門給予獎勵，連續(xù)三年的，則支持該學(xué)校擴(kuò)招。同時(shí)一個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)，連續(xù)3年報(bào)名人數(shù)嚴(yán)重不足，達(dá)不到學(xué)區(qū)學(xué)生一定比例的，需要教育部門組織生源就近統(tǒng)一安排入學(xué)的學(xué)校，必須對學(xué)校進(jìn)行整改，直到達(dá)標(biāo)為止，連續(xù)三年整改不達(dá)標(biāo)，可考慮托管或并校，該校校長免職，學(xué)校直接由學(xué)區(qū)長代管。通過良好的激勵和獎懲機(jī)制，達(dá)到提升教學(xué)質(zhì)量的目的。四是加大公辦學(xué)校體制機(jī)制改革。推行教師能進(jìn)能出，嚴(yán)格崗位考核，實(shí)行全員聘任制，形成競爭上崗的機(jī)制。

（三）構(gòu)建區(qū)域競爭性學(xué)區(qū)招生制度。教育改革的目的在于對校長和優(yōu)秀教師給予足夠的激勵，使得教育質(zhì)量不斷提升，同時(shí)使優(yōu)秀的學(xué)生能夠脫穎而出，為國家發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)人才，提升整個(gè)國家人力資源競爭力。教育改革的結(jié)果應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)教育資源特別是優(yōu)秀教師的相對公平分布，確保多數(shù)人享有公平教育機(jī)會，同時(shí)構(gòu)建面向個(gè)體差異的適度競爭選優(yōu)機(jī)制。因此，應(yīng)在優(yōu)質(zhì)教育資源基本均衡配置基礎(chǔ)上，把學(xué)區(qū)制與小升初改革結(jié)合起來，推行學(xué)區(qū)考試招生制度，建立局部競爭性的學(xué)區(qū)招生制度。

一是統(tǒng)籌小學(xué)初中劃定學(xué)區(qū)范圍，根據(jù)生源情況將小學(xué)和初中結(jié)合在一起劃分學(xué)區(qū)，建立統(tǒng)一學(xué)區(qū)。即每個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)有若干小學(xué)，若干初中，每個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)有兩個(gè)學(xué)區(qū)長學(xué)校，一個(gè)是小學(xué)學(xué)區(qū)長，一個(gè)是初中學(xué)區(qū)長，分別指導(dǎo)自身聯(lián)系的成員校。鑒于公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間的利益沖突，民辦學(xué)校缺乏幫助其他學(xué)校提升教育質(zhì)量的主觀意愿，建議學(xué)區(qū)長由公辦學(xué)校擔(dān)任。

二是學(xué)區(qū)內(nèi)的小學(xué)和初中建立不同的招生制度，小學(xué)可采取學(xué)區(qū)內(nèi)就近入學(xué)，初中則是推行學(xué)區(qū)內(nèi)統(tǒng)考制。由教育管理部門組織面對本學(xué)區(qū)學(xué)生的小升初招生考試，本學(xué)區(qū)的初中只能根據(jù)本學(xué)區(qū)學(xué)生成績和意愿錄取本學(xué)區(qū)學(xué)生，不能夠錄取學(xué)區(qū)外的學(xué)生。未考上意愿中學(xué)的學(xué)生由教育部門統(tǒng)一安排學(xué)區(qū)內(nèi)就近入學(xué)。學(xué)區(qū)內(nèi)無人報(bào)考或者報(bào)名人數(shù)較少的學(xué)校，則等學(xué)區(qū)內(nèi)其他學(xué)校錄取完后，再由教育行政部門行政指派錄取。這樣做的好處有三：第一，形成學(xué)區(qū)局部擇優(yōu)競爭態(tài)勢，體現(xiàn)了一定的競爭性，學(xué)生依然需要努力學(xué)習(xí)，老師依然需要努力提高教學(xué)水平，利于成就優(yōu)秀老師、優(yōu)秀校長、優(yōu)秀學(xué)生，促進(jìn)教育質(zhì)量的整體提升；第二，好學(xué)校的錄取比例高了，學(xué)生們的競爭壓力小了。舉例而言，我們以每個(gè)學(xué)區(qū)6000個(gè)小學(xué)生為例，2000人的初中規(guī)模為例，對應(yīng)的就是三所初中，假設(shè)其中一所是重點(diǎn)中學(xué)，這所重點(diǎn)中學(xué)錄取的概率就是33%強(qiáng)，相比目前五大名校6%的總錄取率，學(xué)生壓力小了很多；第三，學(xué)生惡補(bǔ)的情況得到遏制。補(bǔ)課本身沒錯，惡補(bǔ)才是問題。惡補(bǔ)的原因是學(xué)生必須面對全市范圍內(nèi)的競爭。而學(xué)區(qū)制內(nèi)統(tǒng)考，學(xué)生則只面臨學(xué)區(qū)學(xué)生的競爭，競爭壓力大大降低，補(bǔ)課的壓力必然隨之降低。

三是實(shí)行動態(tài)學(xué)區(qū)制。也就是說，每隔三到五年，根據(jù)學(xué)區(qū)內(nèi)生源變化和教學(xué)質(zhì)量變化，重新劃分一次學(xué)區(qū)，確保小學(xué)和初中入學(xué)率，確保教育資源均衡配置。

四是建立與學(xué)區(qū)相一致的督學(xué)體系。設(shè)立學(xué)區(qū)督學(xué)，學(xué)區(qū)督學(xué)的主要職能是代表教育行政管理部門對學(xué)區(qū)內(nèi)教學(xué)、財(cái)政與日常工作管理、督促，負(fù)責(zé)制訂總體教育計(jì)劃、人力資源管理、后勤事務(wù)安排和其他的公共事務(wù)等，以確保公民享有平等的受教育權(quán)利。學(xué)區(qū)督學(xué)應(yīng)定期到所管轄的各個(gè)學(xué)校進(jìn)行考察、查訪，監(jiān)督學(xué)校各項(xiàng)管理工作，及時(shí)溝通和解決學(xué)校的管理問題。

五是健全和完善大學(xué)區(qū)教育評價(jià)體系。以注重發(fā)展性、科學(xué)性和可操作性為原則，建立教育局對各學(xué)區(qū)和學(xué)區(qū)長學(xué)校的評價(jià)指標(biāo)體系，建立學(xué)區(qū)長學(xué)校對各學(xué)區(qū)學(xué)校的評價(jià)指標(biāo)體系，對不同類型的大學(xué)區(qū)有針對性地制定不同的評價(jià)指標(biāo)體系，從而促進(jìn)各學(xué)區(qū)教育均衡提升。