【摘 要】從法律層面正式明確民辦教育分類管理的合法性是新《民辦教育促進(jìn)法》的重大突破。民辦教育分類管理是新時(shí)期我國民辦高校發(fā)展的必然選擇。文章對(duì)陜西民辦高校實(shí)行營利性和非營利性分類管理的必要性與可行性進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并就如何推進(jìn)陜西民辦高校分類管理提出了若干政策建議。

【關(guān)鍵詞】非營利性 營利性 分類管理 陜西民辦高校

基金項(xiàng)目：本文系2013年陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“陜西高水平民辦高等教育發(fā)展研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：13N146。

民辦教育分類管理的政策背景和意義

1.民辦教育分類管理有著深刻的政策背景

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）中指出要“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理”，并明確提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”，這一要求有著深刻的國際國內(nèi)背景和實(shí)踐價(jià)值，這是一個(gè)有利于民辦教育健康發(fā)展的、偉大且具有時(shí)代特征的政策突破?！睹褶k教育促進(jìn)法》經(jīng)過三審修訂，于2016年11月7日正式通過，這標(biāo)志著民辦教育分類管理從此有了確切的法律依據(jù)，民辦教育的發(fā)展也將進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。

民辦教育分類管理作為教育領(lǐng)域的一項(xiàng)重大改革，近年來成為我國民辦教育界最受關(guān)注的課題之一。從《民辦教育促進(jìn)法》（2003年）、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004年）、《教育規(guī)劃綱要》（2010年）、《民辦教育促進(jìn)法修正案（征求意見稿）》（2016年）到2016年11月《民辦教育促進(jìn)法》修正案的通過，整個(gè)過程不斷明確分類管理的法律依據(jù)，從法律層面為解決民辦學(xué)校在法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題提供了越來越清晰的依據(jù)。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)配套政策的頒布均可以看出，國家已把民辦教育分類管理提上了議程，分類管理勢(shì)在必行。

國務(wù)院、教育部等部門出臺(tái)的相關(guān)配套政策及實(shí)施細(xì)則為民辦教育改革指明了方向，這也促使民辦學(xué)校分類管理體制機(jī)制逐步健全。2017年9月1日，新《民促法》的正式生效，意味著民辦學(xué)校分類登記、分類管理機(jī)制初步確立。

2.實(shí)行民辦高等教育分類管理的現(xiàn)實(shí)意義

民辦學(xué)校分類管理是國家貫徹落實(shí)新《民促法》的關(guān)鍵舉措，是黨中央、國務(wù)院進(jìn)行民辦教育改革所作出的重要決策。分類管理有利于保護(hù)出資人的合法權(quán)益，更好地維護(hù)教育的公益屬性，促進(jìn)民辦學(xué)校各自定位，辦出水平和特色。《若干意見》的整體原則是放權(quán)，新的管理體制賦予營利性民辦學(xué)校（機(jī)構(gòu)）更多自主權(quán)和靈活性，尤其在上市、并購、PPP模式等方面。規(guī)范管理、強(qiáng)化自律意識(shí)是今后民辦教育領(lǐng)域改革的必然趨勢(shì)，如加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、實(shí)繳注冊(cè)資金、落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)保證金、財(cái)務(wù)專戶管理、建立信息強(qiáng)制公開制度，有利于民辦教育行業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)公信力。

分類管理問題是民辦高等教育的核心問題，是關(guān)系民辦學(xué)校是否健康發(fā)展的重要問題[1]。只有積極探索非營利性和營利性兩類民辦學(xué)校在辦學(xué)體制、運(yùn)行機(jī)制、人事管理、經(jīng)費(fèi)籌措、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、稅費(fèi)管理、投資回報(bào)、社會(huì)公示、股民監(jiān)督等方面的問題，才能為民辦高等教育創(chuàng)造基礎(chǔ)雄厚、根基穩(wěn)固且具發(fā)展?jié)摿Φ牧己铆h(huán)境。在貫徹落實(shí)新法新政的背景下，民辦教育只有堅(jiān)持改革創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)，才能適應(yīng)國際潮流和國內(nèi)教育實(shí)際，才能抓住新的發(fā)展機(jī)遇。

總體來看，通過政策引導(dǎo)，對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，建立分類管理制度，是當(dāng)前和今后一個(gè)階段民辦教育宏觀治理的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性制度安排，其目的是為更好地落實(shí)民辦教育法治奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)意義重大。

陜西民辦高校分類管理的必要性與可行性分析

1.選擇非營利性高校的必要性分析

一是陜西長期堅(jiān)持非營利性辦學(xué)的理念宣傳。在國家原有民辦教育法律法規(guī)和相關(guān)政策的影響下，陜西民辦高校一直堅(jiān)持不以營利為目的的辦學(xué)方向，30多年的宣傳一直堅(jiān)持這一提法，新的宣傳與提法也不可能在一時(shí)之間改為營利性。

二是滾動(dòng)發(fā)展模式形成的資產(chǎn)積累成為總資產(chǎn)的主體。以陜西省為例，陜西民辦高校大多成立于1998年以前，前期均無大的投資，主要依靠逐年積累形成今天的辦學(xué)規(guī)模，舉辦者一般沒有一次性巨額投資的壓力。如果要選擇營利性辦學(xué)之路，對(duì)現(xiàn)有積累資產(chǎn)的分割難度太大，對(duì)取得可觀回報(bào)難以持樂觀態(tài)度。與其背負(fù)少量回報(bào)之名，不如完全放棄，果斷選擇非營利性高校。

三是政府近年來的投資力度不斷加大，并逐漸超越舉辦者的出資額度。以專項(xiàng)資金為例，從2012年起，陜西省財(cái)政每年投入3億元積極支持民辦高校努力提高辦學(xué)條件，增強(qiáng)綜合實(shí)力。

目前18所學(xué)校分別累計(jì)獲得專項(xiàng)資金數(shù)百萬元至1.8億元不等。其中，許多學(xué)校的省財(cái)政投入資金，已超過其原始出資額與累計(jì)出資額之和。在此前提下，陜西民辦高校選擇非營利性辦學(xué)性質(zhì)的傾向性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于選擇營利性高校的可能性。

2.選擇非營利性高校的可行性分析

古今中外，教育公益性的觀念早已深入人心，將非營利作為辦學(xué)宗旨是教育的首要選擇。一方面，基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平和人們教育理念的現(xiàn)實(shí)狀況，辦學(xué)者不得不首選非營利性辦學(xué)，其中一些學(xué)校主觀上有走營利性辦學(xué)之路的想法，但客觀上迫于現(xiàn)實(shí)壓力仍只能選擇非營利性辦學(xué)。

另一方面，社會(huì)上不乏視公益性辦學(xué)為宗旨、熱心教育、堅(jiān)持公益辦學(xué)道路的舉辦者，他們大多數(shù)都是白手起家，對(duì)教育有著無限的熱忱與崇高的追求，將畢生精力奉獻(xiàn)在公益教育和非營利辦學(xué)。

3.選擇營利性高校的必要性分析

從主觀方面看，基于民辦高校舉辦者要求回報(bào)的個(gè)人心理傾向和獲得治權(quán)的主觀需要，多數(shù)人會(huì)選擇走營利性辦學(xué)之路。一是舉辦者希望辦學(xué)要有回報(bào)的占絕大多數(shù)。特別是年齡偏小的辦學(xué)者幾乎沒有非營利的概念，這與上世紀(jì)八九十年代的舉辦者的選擇涇渭分明。很多民辦高校的舉辦者后期對(duì)學(xué)校都有不同程度的投入，其對(duì)要求回報(bào)的力度會(huì)隨投資年限和投資額度的增加而加大。另外，民辦高校經(jīng)過多年的積累形成了穩(wěn)定的規(guī)模，資產(chǎn)不菲，一般在3~10億元之間，上一輩打拼下來的江山，很想留給子女繼承。部分民辦高校舉辦者的子女也想在前輩已開創(chuàng)事業(yè)的基礎(chǔ)上，為自身搭建發(fā)展平臺(tái)，繼承“家業(yè)”并發(fā)揚(yáng)光大。二是專職從事民教事業(yè)者的心理需要。一大批長期投身民辦高等教育事業(yè)的舉辦者、辦學(xué)者和管理者，從心理上需要通過營利來支撐和強(qiáng)化學(xué)校的發(fā)展，以體現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值和作用。三是取得治權(quán)的需要。一般來講，產(chǎn)權(quán)與治權(quán)是分離的，產(chǎn)權(quán)會(huì)影響治權(quán)。舉辦者為了獲得治權(quán)，繼而需要產(chǎn)權(quán)的支撐。

從客觀方面看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和人民群眾對(duì)個(gè)性化、多元化教育的客觀需求為選擇營利性高校提供了條件。因受教育者的層次、類別、需求在不斷變化，人們對(duì)個(gè)性化、定制化的高等教育需求越來越迫切，這也為民辦高校的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提供了機(jī)遇與可能。選擇營利性辦學(xué)能夠?yàn)閷W(xué)校今后的長遠(yuǎn)發(fā)展提供充足的資金保障和生源基礎(chǔ)。

4.選擇營利性高校的可行性分析

一是政策層面。新《民促法》提供了法律保障。新法頒布以前，真正從法律層面而言，我國不應(yīng)存在營利性高校，而客觀事實(shí)上卻存在。如今，營利性辦學(xué)已得到國家法律的保護(hù)與認(rèn)可，新《民促法》及配套法規(guī)既是對(duì)我國有史以來教育只能是非營利性的傳統(tǒng)觀念的突破和挑戰(zhàn)，又是我國民辦教育接軌國際、與時(shí)俱進(jìn)的有力體現(xiàn)，其意義影響深遠(yuǎn)。

二是社會(huì)層面。已經(jīng)正視了營利性學(xué)校的實(shí)際存在。隨著中國社會(huì)的階層多元化，中產(chǎn)階級(jí)越來越重教育，不斷加大家庭收入中用于教育投資的分配比重，其向教育不斷追加投入成為必然選擇。從學(xué)前教育、中小學(xué)教育一直到高等教育，都有較雄厚的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，贊同舉辦高水平的營利性優(yōu)質(zhì)教育已成為社會(huì)的新選擇。受教育者的層次、類別、需求也不斷變化，其中對(duì)接受高投入的優(yōu)質(zhì)教育愈發(fā)強(qiáng)烈，這就為營利性高校的發(fā)展提供了機(jī)遇和可能。

三是學(xué)校層面。主觀上和客觀上都有選擇營利性的傾向。社會(huì)資本進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，除選擇非營利性辦學(xué)外，不少學(xué)校把教育作為營利性產(chǎn)業(yè)來做，使教育的產(chǎn)業(yè)屬性發(fā)生了變化，因此營利性高校已成為舉辦者的又一選擇。

陜西民辦高校分類管理政策落地有待解決的難題

2018年1月17日，陜西省人民政府印發(fā)了《陜西省人民政府關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（陜政發(fā)〔2018〕2號(hào)）（簡稱《實(shí)施意見》）。2018年2月2日，陜西省教育廳聯(lián)合有關(guān)部門印發(fā)了《陜西省教育廳等五部門關(guān)于印發(fā)〈陜西省民辦學(xué)校分類登記實(shí)施辦法〉的通知》（陜教規(guī)范〔2018〕2號(hào)）、《陜西省教育廳等三部門關(guān)于印發(fā)〈陜西省營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施辦法〉的通知》（陜教規(guī)范〔2018〕3號(hào)），這三個(gè)文件被稱為陜西省“1+2”配套政策。陜西“1+2”配套政策對(duì)目前民辦高校普遍關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題作出了相對(duì)清晰的界定，但在推動(dòng)民辦教育分類管理的過程中仍存在實(shí)踐難題。

1.過渡期的設(shè)置時(shí)間相對(duì)較長

陜西省《實(shí)施意見》明確要求現(xiàn)有民辦學(xué)校的過渡期為2017年9月1日至2022年9月1日。在目前已出臺(tái)實(shí)施意見對(duì)過渡期限有明確規(guī)定的省市中，除了河南省規(guī)定“民辦高校須在2022年底前完成分類登記”外，陜西省設(shè)置的過渡期限是最長的，這為學(xué)校充分掌握政策要義，作出理性選擇預(yù)留了足夠的時(shí)間。然而，不能單從過渡期長短來評(píng)價(jià)政策的好壞，而是要根據(jù)學(xué)校的具體情況。只要學(xué)校做好了相應(yīng)的業(yè)務(wù)、法律以及財(cái)務(wù)準(zhǔn)備工作，就應(yīng)該盡快選擇并完成分類管理登記。

2.補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)等政策仍有待細(xì)化

陜西省《實(shí)施意見》在退出機(jī)制方面對(duì)選擇等級(jí)為非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校分別有不同的規(guī)定，但實(shí)踐中卻存在一定的操作困難。從邏輯分析上，如果解決了產(chǎn)權(quán)問題，解決了合理回報(bào)問題，也就給民辦學(xué)校的身份、屬性有了一個(gè)清晰的定位[2]。但從陜西目前出臺(tái)的分類管理政策及相關(guān)細(xì)則來看，并沒有建立健全的民辦高校退出機(jī)制?！秾?shí)施意見》規(guī)定，對(duì)于現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇登記為非營利性學(xué)校的，其補(bǔ)償?shù)那疤崾且婪ㄇ鍍敽笥惺Ｓ嘭?cái)產(chǎn)，并經(jīng)出資人申請(qǐng)，補(bǔ)償?shù)慕痤~是原始出資額加上追加出資額，但確定補(bǔ)償依據(jù)的出資額應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定需要進(jìn)一步明確，未登記在民辦非企業(yè)單位登記證上的資本投入是否能算作原始出資額或追加出資額？是否需要第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)審計(jì)或確認(rèn)？如果是以不動(dòng)產(chǎn)出資，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值是應(yīng)該按照歷史成本計(jì)算還是按現(xiàn)實(shí)價(jià)格計(jì)算？配套政策并沒有給出清晰的答案。對(duì)于現(xiàn)有學(xué)校選擇登記為營利性學(xué)校的，具體登記步驟應(yīng)該在政策中細(xì)化或進(jìn)行明確的書面規(guī)定，對(duì)于“由具備資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算（以劃撥方式或工藝用途取得的國有土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物，不列入清算范圍），依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬”的規(guī)定，一是沒有說明這些第三方機(jī)構(gòu)由誰選定及選擇的標(biāo)準(zhǔn)，二是就民辦高校普遍關(guān)心的補(bǔ)交土地出讓金的問題也沒有作出明確規(guī)定。另外，對(duì)于影響現(xiàn)有民辦學(xué)校在注銷后剩余財(cái)產(chǎn)處置的有關(guān)問題也沒有細(xì)化和可操作性措施。

民辦高等教育正處于改革的關(guān)鍵時(shí)期，面臨如何建立類型多樣、機(jī)制靈活、特色顯著、質(zhì)量上乘的民辦高等教育體系等一系列重要課題，而探索和構(gòu)建分類管理體系，是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的有效途徑?？梢钥闯?，陜西民辦高校分類管理的改革任重道遠(yuǎn)，陜西民辦高等教育未來的發(fā)展需要教育主管部門、社會(huì)各界以及民辦高校自身的協(xié)同努力。然而，我們?nèi)杂欣碛上嘈?，陜西民辦高等教育在分類管理的探索道路上，一定會(huì)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的新局面。

參考文獻(xiàn)：

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