義務教育是一項民生工程，均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務。伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平日益提高，農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城鎮(zhèn)，優(yōu)質(zhì)的公共資源也隨之向城鎮(zhèn)聚集，使得本就存在一定差距的城鄉(xiāng)基本公共教育資源出現(xiàn)“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”等問題。

2016年，國務院《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》提出：“城鄉(xiāng)學校布局更加合理，大班額基本消除，鄉(xiāng)村完全小學、初中或九年一貫制學校、寄宿制學校標準化建設取得顯著進展，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校（含教學點）達到相應要求。”學校布局調(diào)整不僅是學校地理分布的變化，也是政府進行教育資源重新配置的過程，更是各方利益的博弈和調(diào)整，其根本政策目標是促進學生發(fā)展。所以，探索適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的學校布局調(diào)整，解決“農(nóng)村空心?！焙汀俺擎?zhèn)大班額”問題，是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化的關鍵環(huán)節(jié)。對此，筆者利用2010~2018年陜西省義務教育學校的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以求通過數(shù)據(jù)分析進一步探索省內(nèi)有利的學校布局調(diào)整方法。

義務教育學校布局變化特點

近年來，陜西省以（扶貧）搬遷、重點示范鎮(zhèn)建設、旅游文化名鎮(zhèn)建設、新型城鎮(zhèn)化綜合試點等項目為抓手，全面推進新型城鎮(zhèn)化建設，大量農(nóng)村人口帶著孩子離開戶籍所在地外出就讀，出現(xiàn)了農(nóng)村“空心?！爆F(xiàn)象。而城鎮(zhèn)憑借承載力、集聚力和輻射力的提升，人口聚集效應逐漸增強。2010~2018年，陜西省常住人口城鎮(zhèn)化率從45.7%增加到58.1%，2018年城鎮(zhèn)人口增長至2246.38萬人，相比2017年增長了29萬人。而伴隨著大量人口涌入城鎮(zhèn)，增加了城鎮(zhèn)地區(qū)教育供求矛盾。

1.撤點并校學校數(shù)量逐年減少。

在財權下放以及“人民教育人民辦”的體制下，農(nóng)村地區(qū)學校布局基本是“縣辦初中，鄉(xiāng)辦小學”。從小學數(shù)量變化看，陜西省小學學校數(shù)量從2011年的8867所降至2018年的4714所，減少了近五成。從在校生規(guī)?？?，小學在校生規(guī)模先減后增，2011~2014年持續(xù)遞減，在校生人數(shù)減少約27萬。2014~2018年小學在校生規(guī)模持續(xù)增長，達到265.6萬，四年間分別增加6.7萬、8.6萬、10.6萬、13.3萬，年增幅超過5%。但與小學生人數(shù)逐年增加相反的是學校數(shù)仍然保持逐年減少。在此時期，初中在校生規(guī)模逐年減少，從2011年的149.8萬減少到2017年的104.9萬后才開始平穩(wěn)，降幅達30.2%。由此預測，到2024年，初中學校在校生人數(shù)將比現(xiàn)在增加1/4，且隨著出生人口增長，這種趨勢將進一步增大。

2.城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡。

因撤點并校，陜西省農(nóng)村小學從2011年的6214所降至2018年的1865所，農(nóng)村小學數(shù)量減少了70%，學生減少了60%。而鎮(zhèn)區(qū)小學數(shù)量增加了5%，學生增加了22%；城區(qū)小學數(shù)量增加了11.6%，學生增加了69%。自2013年開始陜西省每年流動人口增加超過40萬人，義務教育階段隨遷子女每年增加2萬人。即使每年建設100所學校來應對，其建設速度還是滿足不了西安市需求。

八年間撤銷了4349所農(nóng)村小學，只新增了196所城鎮(zhèn)小學，許多學校的就讀人數(shù)超出了招生限額，出現(xiàn)了大校額和大班額的現(xiàn)象。小學生師比自2013年逐年增加，從13.96增加到2018年的15.86。大校額、大班額使得生師比越來越大，最終導致學校教育質(zhì)量下滑、校園安全隱患頻發(fā)、教師職業(yè)壓力加大、師生人際關系冷漠、學生個性和社會性發(fā)展失衡等諸多并校難題。而撤點并校讓農(nóng)村學生可以享受優(yōu)質(zhì)教育資源的同時，學生往返學校的安全問題、家長陪讀增加的經(jīng)濟負擔，也逐漸成為他們不能承受之重。同時，小學生家庭關愛的缺失也成為不容忽視的問題，學生的心理健康狀態(tài)可能影響其一生的發(fā)展。

3.不同區(qū)域教育需求多樣性。

陜西的關中、陜北、陜南三大自然區(qū)人口變動具有顯著的不平衡性。從人口分布看，由于自然條件的差異，地處陜北的延安和榆林兩市擁有全省超過1/3的土地面積，卻只有全省1/7的人口。關中人口最為稠密，承載著全境2/3左右的人口。近幾年人口流動，向關中（主要是西安）聚集的趨勢持續(xù)強化，關中人口占比持續(xù)上升，陜南、陜北則持續(xù)下降。省會西安市以超強輻射力吸引人口落戶，2010~2016年間常住人口增長約79萬，2017年凈增78萬人，2018年凈增38.7萬人。伴隨著個別區(qū)域人口增長，其他地市的人口是流出的。

這種人口遷移變化勢必造成不同區(qū)域教育需求多樣性。陜北、陜南“空殼村”增多，農(nóng)村生源不斷減少，需要大批量撤點并校；但人口流入地的城鎮(zhèn)學校區(qū)域?qū)W位相對不足，從而出現(xiàn)學校規(guī)模超出合理閾值的情況。按照各市學校平均規(guī)模來比較，經(jīng)濟較發(fā)達的西安市、延安市和榆林市的小學規(guī)模和初中規(guī)模也都超出了全省平均值。

學校布局調(diào)整中存在的主要問題及原因

通過實地調(diào)研和解讀相關政策文本，筆者認為可以將義務教育學校布局調(diào)整中出現(xiàn)的問題歸結(jié)為四個主要方面。

1.學校布局調(diào)整缺失正確的價值取向引導。

近年來，學術界關于義務教育均衡發(fā)展、教育公平等問題的討論雖在一定程度上有利于學校布局調(diào)整工作的推進，但對于學校合理規(guī)模、學區(qū)服務半徑等制約學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心要素則缺乏深入分析。由于學術界并未給出學校合理規(guī)模的清晰邊界，部分地區(qū)在“對上負責”和“規(guī)模經(jīng)濟”的錯誤觀念引導下，極易引發(fā)“一刀切”式的盲目撤校和并校，最終導致本地區(qū)學校布局調(diào)整實踐隨著城鎮(zhèn)化人口涌入的積壓，脫離教育均衡化初衷。

2.農(nóng)村學校布局調(diào)整缺乏民主性和科學性。

義務教育學校布局調(diào)整作為一項公共政策，其根本目標是實現(xiàn)公共利益的最大化，回應多元利益主題的差異化利益訴求。所以，義務教育學校布局調(diào)整不僅是學校數(shù)量和分布空間、教育資源配置的變化，也是對城鄉(xiāng)學生和家庭利益的協(xié)調(diào)和分配，本質(zhì)是利益調(diào)整。農(nóng)村撤點并校中，學校布局調(diào)整直接受上級政府干預和介入，部分地區(qū)大撤大并學校，缺乏對弱勢群體的利益保護，未充分考慮農(nóng)民的利益主張。而最重要的利益群體——農(nóng)民恰恰缺位，他們沒有參與決策的機會。調(diào)整農(nóng)村學校布局是很有必要的，只是在實施的時候工作方法不細致，簡單地以學校人數(shù)作為撤并的依據(jù)。城鎮(zhèn)化是一個過程，撤點并校也應循序漸進，在重視教育資源合理配置的同時，更要照顧到學生和家長的意愿和承受力。所以，如何建立必要的民主程序，通過廣泛的公眾參與，推進義務教育學校布局調(diào)整的科學化、民主化，仍然是教育改革有待解決的重大命題。

3.區(qū)域?qū)W校布局調(diào)整缺乏對人口變化的分析和預測。

建國以來，陜西省人口變化過程先后經(jīng)歷三次生育高峰：第一次生育高峰（1949~1957年），第二次生育高峰（1962~1972年），第三次生育高峰（1986~1996年）。這源于人口自身的結(jié)構(gòu)特征以及人口慣性影響，每波高峰期相距25年基本為一代人。但由于計劃生育政策的實施，第三次出生人數(shù)低于前兩次，1996年之后計劃生育政策效應進一步顯現(xiàn)，出生人數(shù)逐年減少，特別是2000年以后，出生率在1.13左右浮動。目前時間上正是第三次生育高峰這代人的生育后期，2010~2015年陜西省出生人口由36.34萬人增長到38.22萬人。受“單獨二孩”和“全面二孩”政策影響，2016、2017、2018年分別達到40.46萬人、42.48萬人、41.08萬人，全省出生人口數(shù)量依然較大。政策主導開啟的生育拐點已經(jīng)出現(xiàn)，從學前到中小學相應的教育配套設施也面臨新的壓力，學校布局調(diào)整如何適應新的人口變化，保障學齡兒童的教育問題，滿足“有學上”的利益訴求，這是實現(xiàn)教育公平和教育均衡最為重要的一點。

4.區(qū)域?qū)W校布局規(guī)劃滯后，缺乏學校布局標準。

由于歷史和經(jīng)濟發(fā)展不平衡等原因，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間學校的教育發(fā)展差距依然存在?？h域現(xiàn)有中小學“麻雀”學校居多，容納的學生數(shù)量有限，面對蜂擁而至超出其承載能力的就學壓力，學校通常采用不斷擴班或增加班額，甚至租用校外場地進行辦學。這樣雖然暫時解決了新增學生的就讀問題，接踵而來的新問題就是教師不夠，很多地方只能盡量保證有書讀，不能保證讀好書。另外，也存在著由于政策落實、執(zhí)行不力而導致學校建設步伐跟不上：如有的樓盤開發(fā)時房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)唯利是圖，有意規(guī)避國家政策，采取以分階段開發(fā)的方式規(guī)避以居民數(shù)開設學校的政策等手段，沒有按規(guī)定配套建設學校或繳納配套學校建設資金，結(jié)果導致小區(qū)開發(fā)完畢后，人口暴漲，而配套學校沒有建起。

義務段學校布局調(diào)整的思路

1.堅持“以人為本”政策價值取向。

義務教育學校布局調(diào)整的最終目的是優(yōu)化教育資源配置，促進學生發(fā)展。堅持“以人為本”價值取向，最根本就是堅持“就近入學”，保持教育公平，保證教育質(zhì)量。未來城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將形成與資源承載能力相匹配，城市、縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各歸其位的梯度發(fā)展格局。所以學校布局調(diào)整，一要根據(jù)城市功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口變動，加強城市學校建設，預留充足城市教育用地；二要發(fā)揮縣鎮(zhèn)學校的“蓄水池”作用，分流和吸引農(nóng)村學生，緩解城市教育資源不足導致的大班額問題；三要推進農(nóng)村小規(guī)模學校發(fā)展，給予適當政策優(yōu)惠，增強農(nóng)村義務教育的吸引力，保證弱勢群體能在家門口享受優(yōu)質(zhì)教育。

2.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展合理布局調(diào)整。

學校規(guī)模是布局調(diào)整的內(nèi)在價值尺度，要重視教育內(nèi)部規(guī)律，結(jié)合學校所在地區(qū)的人口密度、學校對所在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的文化輻射以及承載學校合理規(guī)模所需的經(jīng)濟支持力等，將學校的合理規(guī)模控制在一個合理區(qū)間內(nèi)，而不是籠統(tǒng)確定一個數(shù)值。對于農(nóng)村和城市學校，按照教育規(guī)律的動態(tài)平衡，通過合理布局調(diào)整，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展一體化，構(gòu)建互助學校服務區(qū)，實現(xiàn)共享資源配置，使資源配置較好學校的師資服務范圍擴大，從而通過師資的均衡發(fā)展帶動學校其他資源的均衡發(fā)展。同時，構(gòu)建多樣化教育需求的學校布局調(diào)整，實現(xiàn)教育資源合理配置。

3.人口預測和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關聯(lián)度分析。

人口因素是導致義務教育學校變化的最直接、最關鍵、最根本因素。城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農(nóng)村流動人口從“候鳥式”短暫停留逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榕e家搬遷的長期定居，城鄉(xiāng)人口分布重心開始轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。根據(jù)城鎮(zhèn)化與人口流動趨勢推動義務教育學校布局調(diào)整是大勢所趨。要通過大數(shù)據(jù)分析和預測學齡人口變化趨勢，建立學齡人口監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，制定具有前瞻性的區(qū)域中長期學校布局調(diào)整規(guī)劃。

4.制定合理的學校布局標準，嚴格規(guī)范學校布局程序。

義務教育學校布局調(diào)整涉及經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域地理與人口特征、教育發(fā)展目標、民眾教育需求有密切關聯(lián)的動態(tài)過程。在此過程中，影響義務教育學校布局調(diào)整的多種因素處于動態(tài)變化的狀態(tài)，唯有制定科學的學校布局標準，保證學校撤并程序的公平正義，才能在義務教育學校布局調(diào)整過程中辦好人民滿意的教育。民眾參與是制定學校布局標準，實施學校布局程序的核心內(nèi)容之一。因此，要轉(zhuǎn)變政府職能，擴大民眾參與，構(gòu)建多元化利益表達機制，實施規(guī)范的學校布局程序。

學校布局調(diào)整已經(jīng)不再是單純根據(jù)地圖依次新建學校，布置學校硬件配置了，而應該是緊隨學生人流涌動的方向，詳細勘察預測出學生就讀趨勢圖，進一步強化學生流入地的學校資源配置。只有通過教育資源配置方式改革，盤活存量、合理配置增量，在義務教育學校標準化建設總體水平不斷提高的同時，才能使縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間、校際之間義務教育學校辦學條件差距進一步縮小，最終實現(xiàn)教育資源日趨均衡。必須統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展，促進義務教育學區(qū)劃分，做好城鄉(xiāng)學校布局，辦好人民滿意的義務教育。

作者單位：陜西省教育信息化管理中心